Synthèse de l’atelier national de lancement du PACTE, de validation du diagnostic institutionnel des communes et du plan d’action du PACTE

Cotonou, 19 et 20 janvier 2009

Les principaux axes d’intervention portent sur :
- l’appui et l’accompagnement des élus et de l’administration communale pour le renforcement de leurs capacités ;
- l’appui aux associations de communes : lobbying, défense des Intérêts des Communes, de la décentralisation et de l’intercommunalité ;
- l’appui à l’investissement communal à travers les instruments financiers de l’Etat béninois notamment l’aide budgétaire, le FADEC ;
- l’appui aux structures centrales de pilotage de la réforme et aux Préfectures.

La cérémonie de lancement du PACTE a réuni sous la présidence de Monsieur le Ministre de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire, le Représentant du Ministre de l’Economie et des Finances, le Représentant du Ministre de la Réforme Administrative et Institutionnelle, le Directeur Général de l’Administration Territoriale, le représentant de la Délégation de la Commission Européenne, le Président de l’ANCB, les élus et personnel de 25 communes, des représentants des associations de communes, des représentants des différents partenaires techniques et financiers, et l’équipe du PACTE.

- Le DGAT a souhaité la bienvenue à tous et a rappelé l’historique de la mise en œuvre du PACTE qui fait suite au PRODECOM, deux programmes financés par l’Union Européenne. Ce dernier programme a appuyé le démarrage des communes qui ont encore aujourd’hui de nombreux défis à relever tant en terme de gestion financière que d’administration territoriale pour répondre aux attentes des populations. Le PACTE en complément à d’autres interventions va appuyer les communes et les associations de communes, contribuer au financement des PDC via l’Aide Budgétaire Sectorielle non affectée, et apporter un appui aux institutions chargées du pilotage de la RAT. Pour conclure, le DGAT a souhaité plein succès au PACTE en l’assurant du soutien de ses services pour atteindre les objectifs fixés.

- Le coordonnateur du PACTE a fait une présentation du programme en rappelant dans un premier temps le contexte actuel d’intervention ainsi que les handicaps des communes. Les objectifs, les résultats attendus ainsi que les moyens et stratégie d’intervention et les cibles ont été précisés. Le coordonnateur a conclu son intervention en décrivant le montage institutionnel et le calendrier prévisionnel d’intervention.

- Le Président de l’ANCB a remercié la présence de chacun à cet atelier. Il a rappelé les objectifs de l’ANCB et son implication dans la définition et la mise en œuvre du PACTE tout en remerciant l’UE de son engagement. Pour conclure, il a exhorté les communes à se mobiliser.

- Le Représentant du Ministère des Finances a rappelé que le PACTE s’inscrit dans le cadre du 9ème FED et que son budget d’environ 9,8 milliards de Fcfa est destiné à aider au renforcement des communes, au financement de leur PDC et à l’appui à l’administration. Le représentant du MEF a conclu en insistant sur l’importance des indicateurs financiers qui sont utilisés pour cibler l’appui budgétaire aux communes ainsi que sur la nécessaire appropriation des résultats et la capitalisation des acquis ;

- Le Représentant de la DCE a souhaité rappeler en premier lieu l’orientation forte prise par le Bénin en matière de soutien du développement à la base qui a été concrétisé par la production des documents stratégiques portant sur les « orientations stratégiques de développement au Bénin 2006-2011 », la DSCRP et le programme prioritaire de la SCRP ainsi que par un abondement de plus en plus important au FADEC qui passe en 2009 à près de 10 milliards de Fcfa. Il a rappelé l’importance de l’adoption par le gouvernement de la PONADEC. Le représentant de la DCE a affirmé que le 10ème FED va poursuivre son appui au développement local tout en intervenant également de manière sectorielle. A l’identique du représentant du MEF, le représentant de la DCE a souligné l’importance de la mise en place d’un système d’information financières. Pour conclure, le représentant de la DCE a souhaité plein succès au dialogue politique en cours.

- Le Ministre a, pour sa part, insisté sur l’incontournable décentralisation dans laquelle s’est lancé le Bénin et qui a vu au cours de la première mandature des avancées notables tout en conduisant chacun à prendre conscience des défis et des enjeux du développement à la base. La conception de la PONADEC traduit en ce sens l’implication de tous les acteurs de la décentralisation et la volonté de transfert effectif des compétences et des ressources. Monsieur le Ministre a rappelé l’engagement de l’UE sur cette thématique depuis le PRODECOM et maintenant le PACTE qui doit conduire les communes à offrir des services de proximité aux populations et à assoir un professionnalisme de l’administration communale. Il a conclu en assurant l’équipe du PACTE de son soutien et en lançant officiellement le PACTE.

Les travaux techniques sur la validation de l’évaluation des capacités institutionnelles des communes et le plan d’actions ont débuté en fin de matinée.

Trois interventions ont animé cette matinée :

- La présentation de la méthodologie de déroulement du diagnostic et de l’établissement du plan d’action
- La présentation de la thématique de la gestion du personnel des communes
- La présentation de la thématique du fonctionnement communal.

Les discussions ont portés sur les deux présentations thématiques. De nombreux participants ont estimé que les situations présentées décrivaient bien la réalité du terrain cependant une attention devait être portée sur la précision des chiffres énoncés en indiquant notamment la base d’échantillon. La DCE a souhaité que les manques observés au niveau des services communaux soient bien précisés pour aider à fixer l’appui des PTF.

Des précisions, des observations et des questions ont été formulées par les participants :

1. Les participants ont insisté sur les conséquences liées à une politisation de la gestion des ressources humaines par certains maires qui provoque des dysfonctionnements dans les services. La formation des élus doit aider à résoudre ce type de comportements de la part des élus, l’utilisation du référentiel des métiers peut également contribuer à réduire ces situations.

2. De plus, le proche départ à la retraite d’un grand nombre de personnel C et D, qui va laisser un vide, doit être anticipé dès à présent. Le taux d’encadrement doit constituer un indicateur clé de gestion des ressources humaines.

3. Les arrondissements sont le premier niveau de service de proximité mais rencontrent des difficultés liées à la problématique de la prise en charge des représentants et l’exercice de leurs activités.

4. La question du statut du personnel des collectivités locales est une préoccupation actuellement en cours d’étude par l’administration.

5. Un questionnement a porté sur l’élaboration de l’organigramme à baser sur les moyens (situation actuelle) ou sur les besoins (prospective). En conclusion, il semble judicieux d’avoir une lecture objective des besoins et non d’appliquer un organigramme « type »

6. La problématique de la formation des élus, qui doit être permanente afin d’améliorer le fonctionnement des communes a été posée. Le PACTE entend la mener au niveau de « chaque » commune pour prendre en compte les spécificités et répondre aux besoins particuliers.

7. De nombreuses questions ont porté sur les axes d’appuis et les interventions attendues du PACTE face à ces constats : la pérennisation des appuis, la stabilisation des ressources humaines, la prise en charge par le projet du personnel, la réfection des bureaux, etc. Ces questions ont été abordées ultérieurement lors de la présentation du plan d’actions.

Deux interventions ont rythmé la première partie de l’après midi :

- La présentation de la thématique du fonctionnement des services
- La présentation de la thématique des finances locales

Des précisions, des observations et des questions ont été formulées après ces interventions :

8. Une réflexion est posée sur la nécessité pour les communes d’avoir tous les services proposés dans les 1er organigrammes et de les doter en personnel et sur les solutions possibles en l’absence de certains services (service technique notamment) qui sont très importants pour la mise en œuvre des fonds FADEC ou la non existence de cadres dans certains services (SAF).

9. Des compléments d’informations ont été demandés sur la notion de service, sur le recueil au cours de l’enquête, d’informations sur l’existence et la qualité des documents courants dans les communes et sur la réalisation d’une analyse prenant en compte la charge des élus sur le budget communal.

10. Des propositions ont été faites pour développer au-delà des fiches de poste (référentiel des métiers, fiche de poste) des feuilles d’instruction, et, de même d’améliorer la qualité des rapports (format type plus synthétique) notamment pour les rapports des services.

11. Concernant les finances locales, une analyse spécifique entre le niveau de ressources propres des communes urbaines et des communes rurales est souhaitée. La question de la fiscalité en zone rurale a été posée notamment sur les possibilités de l’utilisation des « RFU » en milieu rural ou celle de pratiquer une fiscalité forfaitaire.

12. Bien que de nombreux appuis aient été réalisés depuis 3 ans, la question des responsabilités de l’Etat a été reposée dans le cas de l’absence d’appui des receveurs, de documents non approuvés dans les délais par la tutelle, etc.

13. Enfin des observations ont été formulées sur les possibilités réelles des communes d’accéder aux emprunts vue leur situation financière.

Les deux interventions de l’après midiont porté successivement sur :

- L’exercice de la maîtrise d’ouvrage communale
- Le diagnostic spécifique réalisé sur les communes à statut particulier et les villes secondaires.

14. Après les présentations, des éclaircissements ont été demandés sur la notion de feuille de route que le PACTE propose de soutenir. Il a été souhaité que les expériences de maîtrise d’ouvrage communale menée dans certains projets soient bien valorisées dans le cadre du PACTE. Une discussion a porté sur la difficulté de généraliser la mise en place d’observatoires du développement dans les communes. Dans un premier temps, cette action pourrait, selon certains, prendre déjà la forme d’un recueil d’indicateurs traités de manière simple.

15. La problématique de la cohérence de la mise en œuvre des investissements par les mairies et dans le cadre des politiques sectorielles a été abordée. La possibilité de promouvoir des investissements intercommunaux a été évoquée avec la mise en œuvre du FADEC. Les participants ont insisté sur les contraintes liées à l’arrivée tardive des fonds sur les comptes des communes.

16. Sur la seconde communication, de nombreuses inquiétudes ont été exprimées pour savoir si ces diagnostics spécifiques allaient engendrer un traitement particulier de ces communes par le PACTE. En réponse le PACTE a indiqué que bien que ces communes présentent des caractéristiques particulières liées à leur taille et souvent à de nombreux appuis dont elles ont bénéficié, elles seront cependant traitées, dans le cas du PACTE, de la même manière que les autres communes. Une observation a été faite pour que soit bien indiqué l’ensemble des appuis dont bénéficient déjà ces communes. Enfin, de nombreuses questions ont porté sur l’intercommunalité : quelle intercommunalité, dans quel cadre, pour quelles interventions ?

La seconde journée a débuté par deux exposés :

- L’économie locale
- Les associations de communes (ANCB, Associations Départementales et Régionales)

17. Au niveau de la thématique de l’économie locale, les participants ont indiqué que les communes prennent de plus en plus en compte cette préoccupation dans leurs réflexions, traduisant une prise de conscience des communes en ce qui concerne l’intégration de cette problématique dans les politiques de développement local.

18. Les acquis de certaines communes obtenus avec des partenaires mériteraient d’être mieux connus ainsi que les études réalisées au cours du PRODECOM. Pour de nombreux participants, la dimension inter communale de l’économie locale mériterait d’être promue et soutenue. Une meilleure visibilité de la consistance de l’économie locale pourrait également favoriser la mise en œuvre d’actions par les communes. Enfin, après la phase d’études déjà entreprise, le passage aux actions est souhaité.

19. Les intervenants ont souhaité avoir des précisions sur les actions envisagées par le PACTE pour les communes à faibles potentialités, en termes de mécanisme d’appui aux opérateurs économiques par le PACTE.

20. De très nombreuses questions et observations sur le diagnostic des associations (AR/AD et ANCB) ont été faites. Plusieurs participants ont tenu à s’exprimer sur les difficultés que l’ANCB rencontre actuellement et proposer des voies de résolution de cette situation car c’est une problématique majeure actuellement. Sur cet aspect, le PACTE a rappelé qu’il ne souhaitait pas intervenir dans cette crise bien qu’elle affecte pour partie ses activités. La nécessité de développer des associations sur des valeurs partagées entre les membres a été rappelée par certains participants.

21. Au niveau technique et financier, la grande dépendance de certaines associations au financement extérieur a été réaffirmée et des souhaits ont été exprimés pour sortir de cette situation en utilisant l’opportunité du FADEC – par une incitation en faveur des actions d’intercommunalité – car les ressources propres des communes pour financer les associations sont faibles. Les participants souhaitent que les impacts des actions des associations sur les communes, notamment en ce qui concerne la création de nouveaux services et d’emplois communaux, soient mieux indiqués dans le diagnostic.

22. Certains participants ont proposé qu’une certaine synergie d’actions entre les associations apparaisse. Des précisions ont été demandées au PACTE sur les appuis qu’il entend apporter aux associations.

L’exposé sur la typologie des communes a marqué la fin de la matinée :

Une présentation du travail de typologie des communes a été faite.

23. Plusieurs participants ont salué la qualité et la densité du travail effectué. Ils souhaitent que cette typologie soit traduite en terme plus simples pour permettre une appropriation par les communes notamment pour faciliter au terme du projet la visualisation des progrès enregistrés.

24. Des questions ont été posées sur la prise en compte des données sociologiques dans l’analyse, des éclaircissements ont été demandés sur le système de calcul des ratios, des précisions ont été demandé sur la connaissance des profils des cadres (spécialités) et leurs adéquations de profils avec leurs tâches ainsi que sur l’existence d’un système d’évaluation de la performance des cadres.

L’après midi a démarré par la présentation du Plan d’Actions du PACTE :

Dans un premier temps, la stratégie, la démarche et les axes d’intervention pour chaque groupe typologique ont été présentés. Dans un second temps, les résultats attendus ainsi que les activités concourant à l’atteinte de ces résultats ont été décrits en précisant les groupes bénéficiaires.

25. La cohérence entre le diagnostic et les actions envisagées a été très appréciée mais des craintes existent entre l’ambition du programme et les délais et les coûts des activités. Une précision a été demandée sur l’appui que va apporter le PACTE à la planification des activités des communes (élaboration des plans de développement) qui va être une préoccupation forte des communes en 2009. En réponse, le PACTE a expliqué qu’il préférait prioriser la réalisation de feuilles de route à la place de l’élaboration des PDC afin de pouvoir consacrer ses moyens à l’appui au fonctionnement des administrations communales.

26. Plusieurs questions ont été posées sur les modalités de mise en œuvre des appuis : possibilité pour une commune ou une association de bénéficier d’un appui non programmé par le PACTE mais cependant nécessaire, extension de certaines activités à d’autres bénéficiaires (exemple appui aux services urbains des communes qui s’urbanisent). La question de l’intérêt pour le PACTE d’appuyer les communes à statut particulier a été posée alors qu’elles bénéficient déjà d’autres interventions.

27. De manière spécifique, la question de l’intérêt de la création d’un site internet du PACTE se pose alors qu’il existe le site de l’ANCB. En réponse, le PACTE a rappelé l’obligation pour le projet d’avoir une visibilité vis-à-vis de l’extérieur.

28. Sur cette thématique, il a été demandé d’envisager un appui à la création des sites web des communes (cette demande n’avait pas été fortement demandée lors des diagnostics et n’a pas été donc reprise dans le plan d’actions).

29. La question de la pertinence d’axer le renforcement des fonds propres des communes par l’examen de nouvelles sources alors que certaines d’entre-elles sont actuellement peu « recouvertes » a été posée.

30. En termes d’appui aux associations, des attentes ont été exprimées en matière d’appui à la création et au fonctionnement de plateforme de concertation entre les partenaires et la création de centres de documentation. Il a été demandé que l’évolution de l’ACOB en ADeCoB bénéficiant d’un partenaire soit prise en compte. Les associations les « plus avancées » ont souhaité, bien qu’elles bénéficient déjà des appuis de certains partenaires, profiter de la mise en œuvre de certaines activités par le PACTE.

31. Le PACTE a tenu à rappeler la limite de ses moyens d’intervention et donc la nécessité de cibler les appuis en fonction des catégories de communes en prenant en compte notamment les zones moins couvertes en appui extérieur bien que les besoins des communes soient très nombreux.

La clôture de l’atelier a eu lieu en fin d’après midi, elle a été rythmée par la lecture de la présente synthèse et par les allocutions du Représentant de l’ANCB, de la Représentante de la Cellule d’Appui à l’Ordonnateur National du FED et du Directeur Général de l’Administration Territoriale. A la satisfaction de tous sur le bon déroulement des travaux et la qualité des interventions, le DGAT a procédé à la clôture de l’atelier national de lancement du PACTE et de validation du diagnostic des communes et du plan d’actions du Pacte.

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